Sobre el nuevo referéndum de independencia que propone el Gobierno escocés para 2024: esta reciente y clara sentencia del Tribunal Supremo del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte que deja clara la competencia de Westminster para poder aprobarse una nueva consulta de secesión.
Aquí en V.O.
Y aquí debajo una tradu exprés del resumen de la cuestión (y dos menciones al caso del Quebec y de Kosovo, al final)
"Remisión del Lord Advocate [fiscal general del gobierno de Escocia] sobre cuestiones de devolución [de la independencia] en virtud del párrafo 34 del Anexo 6 del Acta de Escocia de 1998
UKSC 31
Fecha:23 de noviembre de 2022
Jueces del Tribunal Supremo del Reino Unido:
Lord Reed (Presidente), Lord Lloyd-Jones, Lord Sales, Lord Stephens y Lady Rose
Antecedentes del recurso
El Gobierno escocés ha elaborado un proyecto de ley de referéndum sobre la independencia de Escocia que prevé la celebración de un referéndum con la pregunta "¿Debe Escocia ser un país independiente?". En virtud del Acta de Escocia de 1998 ("el Acta de Escocia"), el poder del Parlamento escocés para legislar (o su "competencia legislativa") es limitado. Lo dispuesto en el proyecto de ley quedará fuera de la competencia legislativa del Parlamento escocés y, por tanto, no podrá convertirse en ley si se refiere a las materias que han sido reservadas al Parlamento del Reino Unido de Westminster (artículos 29(1) y (2)(b)). Estas materias reservadas incluyen "la Unión de los Reinos de Escocia e Inglaterra" y "el Parlamento del Reino Unido" (Anexo 5, apartados 1(b) y (c)).
En la presente remisión, el Lord Advocate (fiscal general del Gobierno escocés) pregunta al Tribunal Supremo si lo dispuesto en el proyecto de ley que prevé un referéndum sobre la independencia de Escocia queda fuera de la competencia legislativa del Parlamento escocés por referirse a alguna de las materias reservadas a la Unión o al Parlamento del Reino Unido, o a ambos. Se trata de una cuestión jurídica sobre la competencia legislativa del Parlamento escocés en virtud del Acta de Escocia. No se pide, ni podría pedirse, al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la concreta cuestión política de si Escocia debe independizarse del resto del Reino Unido.
Las competencias del Parlamento escocés no se cuestionaron con ocasión del referéndum de 2014 sobre la independencia de Escocia. Esto se debe a que, en 2013, una Orden del Consejo, en virtud del artículo 30(2) del Acta de Escocia, modificó la definición de asuntos reservados para permitir al Parlamento escocés aprobar la legislación del referéndum de 2014. Actualmente, el Gobierno del Reino Unido no está dispuesto a aceptar la elaboración de otra Orden del Consejo para facilitar un nuevo referéndum sobre la independencia de Escocia.
La remisión del Lord Advocate se ha realizado en virtud del párrafo 34 del Anexo 6 del Acta de Escocia. El Abogado General para Escocia (el jurisconsulto sobre derecho escocés del Gobierno del Reino Unido) plantea dos cuestiones prejudiciales, a saber, si el Tribunal Supremo [británico] puede y debe responder a la petición. En consecuencia, el Tribunal de Justicia debe examinar tres cuestiones.
En primer lugar, ¿la cuestión planteada por el Lord Advocate es una "cuestión de devolución [de la independencia]"? En caso negativo, no puede ser objeto de una petición de decisión prejudicial con arreglo al apartado 34 del anexo 6, lo cual significaría que el Tribunal de Justicia no es competente para resolverla.
En segundo lugar, aunque se trate de una cuestión de devolución [de la independencia], ¿debe el Tribunal de Justicia ejercer su facultad discrecional para no aceptar la petición?
En tercer lugar, si el Tribunal de Justicia acepta la remisión, ¿cómo debe responder a la cuestión que le ha planteado el Lord Advocate?
Sentencia
En una sentencia adoptada por unanimidad, el Tribunal de Justicia responde a las cuestiones planteadas del siguiente modo.
En primer lugar, la cuestión planteada por el Abogado General es, en efecto, una cuestión de devolución [de la independencia], lo cual significa que el Tribunal de Justicia es competente para resolverla.
En segundo lugar, el Tribunal de Justicia debe aceptar la cuestión prejudicial.
En tercer lugar, la disposición del proyecto de ley que prevé un referéndum con la pregunta "¿Debe Escocia ser un país independiente?" se refiere a cuestiones reservadas al Parlamento del Reino Unido, en virtud del Acta de Escocia. En particular, se refiere a las materias reservadas a la Unión de los Reinos de Escocia e Inglaterra, y al Parlamento del Reino Unido. Por consiguiente, a falta de una modificación de la definición de las materias reservadas (mediante una Orden del Consejo o de otro modo), el Parlamento escocés no está facultado para aprobar un referéndum sobre la independencia de Escocia.
Motivos de la sentencia
Cuestión 1: ¿Es la cuestión planteada por el Lord Advocate una cuestión de devolución?
Sólo una "cuestión de devolución" puede ser remitida al Tribunal en virtud del apartado 34 del Anexo 6 del Acta de Escocia. El término "cuestión de devolución" se define en el apartado 1 del anexo 6. Según el apartado 1(f), esto incluye "cualquier otra cuestión que surja en virtud de esta Acta sobre asuntos reservados" [13-14]. El Tribunal de Justicia concluye que la cuestión planteada por el Lord Advocate está comprendida en esta descripción y es, por tanto, una cuestión de devolución sobre la que el Tribunal de Justicia es competente para decidir [47].
Para llegar a esta conclusión, el Tribunal sostiene, en primer lugar, que la cuestión planteada es una cuestión que "surge en virtud" del Acta de Escocia porque es un asunto que plantea, en virtud del artículo 31, apartado 1, la persona que desea presentar el proyecto de ley en el Parlamento escocés [16]. Dicha persona está obligada, en el momento de presentar el proyecto de ley, o antes, a hacer una declaración en la que confirme que, en su opinión, las disposiciones del proyecto de ley serían competencia legislativa del Parlamento escocés [9]. En segundo lugar, la existencia de un régimen separado para el control de los proyectos de ley, en cuanto a la competencia legislativa por parte del Tribunal, recogidos en el artículo 33 del Acta de Escocia, no impide que se haga una remisión en virtud del apartado 34 del anexo 6 en relación con un proyecto de ley, antes de su presentación en sede parlamentaria [21-27]. En tercer lugar, los términos del apartado 1(f) del Anexo 6 son muy amplios. Están destinados a abarcar cualquier cuestión que surja en virtud del Acta de Escocia sobre asuntos reservados que no estén cubiertos en otras disposiciones [37-42]. En cuarto lugar, es coherente con el Estado de Derecho y con la intención del Acta de Escocia que el Lord Advocate pueda obtener una decisión judicial autorizada sobre la competencia legislativa del Parlamento escocés antes de la presentación de un proyecto de ley [44-46].
Cuestión 2: ¿Debe el Tribunal de Justicia rechazar la petición del Lord Advocate?
El Tribunal de Justicia concluye que debe aceptar la remisión [54]. La petición se ha formulado para obtener una decisión autorizada sobre una cuestión de derecho que ya se ha planteado como un asunto de importancia pública. La respuesta del Tribunal de Justicia determinará si el proyecto de ley propuesto puede tramitarse en el Parlamento escocés. Por lo tanto, la referencia no es hipotética, académica o prematura [53].
Cuestión 3: ¿Se refiere el proyecto de ley propuesto a materias reservadas?
La cuestión de si lo dispuesto en el proyecto de ley propuesto, que prevé un referéndum sobre la independencia de Escocia, está relacionada con asuntos reservados al Parlamento del Reino Unido en virtud del Acta de Escocia (artículo 29(2)(b)) debe determinarse en referencia a la finalidad de la disposición, teniendo en cuenta (entre otras cosas) su efecto en todas las circunstancias (artículo 29(3)) [56-57], [70], [75].
Una disposición se relaciona con una materia reservada si tiene algo más que una conexión vaga o bien una conexión significativa con ella [57], [71-72]. La finalidad y el efecto de la disposición pueden derivarse de una consideración tanto del propósito de quienes introducen la normativa como del efecto objetivo de sus términos [73]. Su efecto no se limita a sus consecuencias jurídicas [74].
Aplicando este criterio, las materias reservadas que son relevantes aquí son "la Unión de los Reinos de Escocia e Inglaterra" y "el Parlamento del Reino Unido" (Anexo 5, párrafos 1(b) y (c)). Esta última materia reservada incluye la soberanía del Parlamento del Reino Unido [76]. El objetivo del proyecto de ley propuesto es celebrar un referéndum legal sobre la cuestión de si Escocia debe convertirse en un país independiente, es decir, sobre el final de la Unión y de la soberanía del Parlamento del Reino Unido sobre Escocia [77], [82]. El efecto del proyecto de ley no se limitará a la celebración del referéndum. Aunque el referéndum no tenga consecuencias jurídicas inmediatas, sería un acontecimiento político con importantes consecuencias políticas [78-81]. Por lo tanto, está claro que el proyecto de ley propuesto tiene algo más que una conexión vaga o bien es significativa respecto de las materias reservadas de la Unión de Escocia e Inglaterra y de la soberanía del Parlamento del Reino Unido. En consecuencia, el proyecto de ley propuesto se refiere a materias reservadas y queda fuera de la competencia legislativa del Parlamento escocés [82-83], [92].
El Scottish National Party [Partido Nacional Escocés] (parte interviniente) presentó otras alegaciones escritas basadas en el derecho de autodeterminación del derecho internacional y en el principio de legalidad del derecho interno [84]. El Tribunal rechaza estas alegaciones, sosteniendo que no ha lugar a hablar aquí del derecho a la autodeterminación [88-89] y no requiere una interpretación restrictiva que "se recoge en" el artículo 29(2)(b) para limitar el alcance de las materias reservadas al Parlamento del Reino Unido, en virtud del Acta de Escocia [90]. Del mismo modo, el reparto de competencias entre el Reino Unido y Escocia en virtud del Acta de Escocia no vulnera el principio de legalidad [91].
Las referencias entre corchetes remiten a los apartados de la sentencia.
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Y en especial, esta referencia al caso de Quebec (análisis de Guénette y Gagnon, en la Revista en Cultura de la Legalidad, Universidad Carlos III); y al de Kosovo en la misma sentencia:
Sobre Quebec y su posible independencia:
"88. Hay obstáculos insuperables en la argumentación del interviniente basada en la autodeterminación. En primer lugar, el principio de autodeterminación simplemente no se aplica aquí. El alcance del principio fue considerado por el Tribunal Supremo de Canadá en el asunto "Reference re-Secession of Quebec [1998] 2 SCR 217". Allí, el Gobernador en Consejo remitió una serie de cuestiones al Tribunal Supremo canadiense, entre ellas si existe un derecho de autodeterminación en virtud del derecho internacional que otorgue a Quebec el derecho a separarse unilateralmente. En su sentencia, el Tribunal Supremo explicó (en los párrafos 136-137) que Canadá era un Estado soberano e independiente que cumplía con el principio de igualdad de derechos y autodeterminación de los pueblos y que, por lo tanto, contaba con un gobierno que representaba a todo el pueblo perteneciente al territorio, y ello sin distinciones. Consideró que las disposiciones constitucionales vigentes en Canadá no situaban a los quebequenses en una posición de desventaja en el ámbito del derecho internacional. Continuó diciendo:
En resumen, el derecho internacional a la autodeterminación sólo genera, en el mejor de los casos, un derecho a la autodeterminación externa en situaciones de antiguas colonias; cuando un pueblo está oprimido, como por ejemplo bajo una ocupación militar extranjera; o cuando a un grupo definible se le niega un acceso significativo al gobierno para perseguir su desarrollo político, económico, social y cultural. En las tres situaciones, el pueblo en cuestión tiene derecho a la autodeterminación externa porque se le ha negado la capacidad de ejercer internamente su derecho a la autodeterminación. Estas circunstancias excepcionales son manifiestamente inaplicables a Quebec en las condiciones actuales", (en el párrafo 138)
Continúa diciendo que en otras circunstancias se espera que los pueblos logren la autodeterminación dentro del marco de su Estado existente:
"Un Estado cuyo gobierno representa a la totalidad del pueblo o de los pueblos que se integran en su territorio, sobre una base de igualdad y sin discriminación, y que respeta los principios de autodeterminación en sus disposiciones internas, tiene derecho a mantener su integridad territorial en virtud del derecho internacional, y a que esa integridad territorial sea reconocida por otros Estados. Quebec no cumple con la condición previa de ser un pueblo colonial o un pueblo oprimido, ni se puede entender que a los quebequenses se les ha negado un acceso significativo al gobierno con el que poder perseguir su desarrollo político, económico, cultural y social. En estas circunstancias, la Asamblea Nacional, el poder legislativo o el gobierno de Quebec no gozan de un derecho dentro del derecho internacional para efectuar la secesión de Quebec del Canadá de forma unilateral". (en el párrafo 154)"
Y remata la sentencia con el caso de Kosovo:
89. En nuestra opinión, estas observaciones anteriores se aplican con igual fuerza a la posición de Escocia y del pueblo de Escocia dentro del Reino Unido. También son coherentes con la postura del Reino Unido ante el Tribunal Internacional de Justicia en el caso de Kosovo, utilizada por la interviniente como parte de sus alegaciones en el presente caso: "En resumen, el derecho internacional favorece la integridad territorial de los "Estados". Fuera del contexto de la autodeterminación, normalmente limitado a las situaciones de tipo colonial o que implican una ocupación extranjera, no se confiere ningún "derecho de secesión" [Procedimientos escritos en relación con la Resolución 63/3 de la Asamblea General de las Naciones Unidas (A/RES/63/3) (8 de octubre de 2008), Declaración escrita del Reino Unido en respuesta a la solicitud de una opinión consultiva del Tribunal Internacional de Justicia sobre la cuestión "¿La declaración unilateral de independencia de las instituciones provisionales de autogobierno de Kosovo es conforme al derecho internacional?", (17 de abril de 2009), párrafo 5.33. La alegación continuó afirmando que el derecho internacional no prohíbe, en general, la secesión; pero el punto relevante, en relación con la alegación del interviniente, basada en un derecho de autodeterminación en virtud del derecho internacional, es la ausencia de reconocimiento de cualquier derecho de este tipo fuera de los contextos descritos por el Tribunal Supremo de Canadá, ninguno de los cuales se aplica a Escocia".
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Mál claro, el agua.
